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作者尹文超
摘要：根据司法理论，所谓可诉的行政行为，是指行政行为中那些被相对人认为侵犯其合法权益时可进行诉讼的、被置于司法监督之下的行政行为。它包含两层意思：一是从相对一方诉权的角度来看，个体行政行为侵犯了其合法权益；二是行政行为被置于司法监督之下。就行政诉讼受案范围来看，我国《行政诉讼法》及司法解释采用“肯定概括”的方式对人民法院的受案范围进行原则性规定，同时又采用“否定列举”的方式将不属于人民法院受案范围的情形予以排除。笔者认为除了原则性规定之外，还可以从合法行政、合理行政的角度以及最高人民法院司法判例对某个行政行为是否具有可诉性进行判断。
关键词： 行政诉讼 具体行政行为 可诉性
引言
人民法院实行立案登记制度以来，各类行政诉讼案件呈现增长态势。云南省高级人民法院《行政审判白皮书》显示：2021年，云南全省法院新收行政一审案件7068件，同比上升54.19%；新收行政二审案件2544件，同比上升6.22 %。全省法院受理的一审行政案件数居前五位的领域是资源类、城建类、公安类、劳动和社会保障类、基层行政管理类。近年来，笔者在提供政府法律顾问或代理行政诉讼案件时，发现判断某个行政行为是否可诉或如何判决，已经是一个紧迫的现实问题。
正文
- 判断行政行为的可诉性具有紧迫的现实意义
笔者在提供政府法律顾问或代理行政诉讼案件时，发现依照现有法律规定无法准确判断哪些行政行为属于司法机关受案范围。由于审判实践的不断丰富，法律难以采用“全面列举”的方式规定哪些行为属于可诉行政行为，因此现行的《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》采用“肯定概括”和“否定列举”的方式，对属于和不属于司法机关受案范围的行政行为作出原则性规定。但笔者在接受当事人咨询的过程中，往往遇到更为复杂的情况，不能通过简单对照上述原则性规定而立即得出确定的结论。加之“行政行为”的概念较为宽泛，笔者发现很多行政案件在立案或审理的时候，不同的司法人员对某个案件是否属于人民法院受案范围存在不同的理解。
二、如何判断哪些行政行为可诉？
判断可诉行政行为，有如下方法：
（一）判断主体是否属于行使国家行政职权的机关或者组织，包括法律、法规、规章授权的组织。有些事业单位、社会团体虽然不具有行政主体资格，但法律、法规授予其一定的行政职能，则这些单位也可能成为行政主体。
江必新主编的《中国行政审判指导案例》收录了一起典型的“学生状告学校”的案例，案情如下：北京某大学的张同学起诉该学校不予颁发毕业证和学位证，于是以该学校为被告提起行政诉讼，法院判决该学校败诉。
该案例可以看出，大学虽然不是行政机关，但是代表国家行使教育权。《学位条例》规定“学士学位，由国务院授权的高等学校授予。”《教育法》规定“国家实行学业证书制度，经国家批准设立或认可的学校及其他教育机构，按照国家有关规定颁发学历证书或其他学业证书。”可见，依据《教育法》和《学位条例》的授权，北京某高校作为从事高等教育的法人，其不予颁发毕业证书和学位证书的行为确属行政争议，本案应当作为行政案件进行审理。
上述案例告诉我们，在处理行政案件的时候，不能机械地理解“行政机关”的概念，否则就会对案件究竟属于“行政案件”还是“民事案件”作出错误的判断。在日常生活中，除了高校外，村民委员会、居民委员会、律师协会等在法律、法规、规章授权范围内实施某些行政管理行为的，这些组织或社会团体也可以成为行政诉讼被告。
- 判断主体作出的行为是否对公民、法人或其他组织的合法权益产生影响。这里的“合法权益”既包括实体性权益，也包括程序性权益。如果某个具体行政行为对行政相对人的实体性权益没有影响，但是违反法定程序，这类行为一般都具有可诉性。另外，上述“具体行政行为”应当理解为既包括“作为的行为”，也包括“不作为的行为”。在分析行政案件的时候，容易忽略不作为的行为也具有可诉性。
笔者查阅了数百份行政判决书，发现部分人民法院对“合法权益是否受到实际影响”的论证存在简单化的情况。笔者认为实务中可以从“诉的利益”这个角度进行分析。如果行政相对人不服某一具体行政行为，除了提起行政诉讼外又无其他公权力救济途径的，对于其合法权益是否受到影响，从“诉的利益”进行判断无疑是具有合理性的。
笔者曾经遇到过一件行政诉讼案件，行政机关依据《注销决定书》，拟对当事人持有的不动产权证书进行注销前，向其送达《催告通知书》，要求其将持有的不动产权证书交回。当事人认为该《催告通知书》侵害了其合法权益，遂提起行政诉讼。人民法院审理后认为该《催告通知书》的目的只是通知当事人应当按照之前已经生效的《注销决定书》履行义务，并未对当事人的合法权益产生新的影响，故裁定驳回原告的起诉。该案例告诉我们，在前后两个行政行为中，如果后续行政行为只是对前一行政行为的内容进行催告，并未附加新的义务，则后续的催告行为不具有可诉性。但如果后续的催告行为改变了前一行为的具体内容，当事人经过申辩后行政机关不予更正的，当事人可以针对后续的催告行为提起行政诉讼。
（三）从作出具体行政行为所依据的规范性文件来判断该行为是否具有可诉性。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据”。
行政机关依据法律、行政法规、地方性法规、民族区域自治条例和单行条例等规范性文件作出的具体行政行为，且对行政相对人的权益产生影响的，该具体行政行为一般都具有可诉性。在无法判断行政机关作出的某一行为是否具有可诉性的时候，可以从该机关作出具体行政行为所引用的法条进行判断。比如某企业在未向物价行政管理机关申报的情况下，擅自提高机电产品的价格，该行为应当适用价格管理条例的相关规定进行处罚，但某机关却适用了投机倒把的相关规定予以处罚，该处罚属于法律适用错误。但假如同一行为触犯了不同性质的法律、法规，行政机关适用其中任意一部法律、法规，都不应认为是法律适用错误。比如冒用他人的商标销售假药，既可以根据商标法进行处罚，也可以根据药品管理的法律法规进行处罚。
值得一提的是，协助执行行为不可诉。不动产登记部门、企业登记机关根据人民法院生效裁判文书、仲裁委员会法律文书、有权机关的协助执行通知书以及人民政府的征收决定等文书所确定的内容，作出变更、注销等登记行为，利害关系人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
三、要注意例外情形。
通过上述方法判断某个行政行为是否具有可诉性时，要特别注意例外情形。
（一）价格鉴定、工程量认定、交通事故责任认定、酒精含量检测等行为虽然对公民的合法权益产生影响，但不属于人民法院受案范围，对其不服可以申请重新鉴定、认定或检测。简要言之，行政机关在办理具体事项之前，委托社会组织、鉴定机构对特定事实作出确认，并将确认的结果作为行政处理依据的，确认行为不可诉，但后续的处理行为可诉。
（二）公安机关作出的行政行为可诉，但是刑事司法行为不可诉。我们国家的公安机关具有双重属性，既履行行政管理职能，又在大部分刑事案件中承担侦查机关的职能。公安机关在行使行政职能的时候，对其作出的具体行政行为可诉。但公安机关行使《刑事诉讼法》授权的刑事侦查、刑事拘留、执行逮捕、监视居住等行为的时候，公安机关的行为属于刑事司法行为，不属于人民法院受案范围。
（三）法律规定的调解或仲裁行为不可诉。根据《最高人民法院关于劳动仲裁委员会逾期不作出仲裁裁决或作出不予受理通知书人民法院是否应当受理的批复》，当事人不服劳动争议仲裁委员会逾期不作出裁决，或作出不予受理通知书，当事人向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理。当事人对仲裁裁决不服的，应当提起民事诉讼。
（四）行政机关内部的批复、函、会议纪要一般不可诉，但已经通过送达、执行等方式将上述文件外部化，且对公民、法人或其他组织的合法权益产生实质性影响的，则属于可诉的具体行政行为。
（五）行政机关对公民、法人或其他组织作出的通报批评、责令改正、限期拆除等具体行政行为一般具有可诉性。《行政诉讼法理论与实务》一书认为，不同的行政行为功能和强度不同，有的行政行为具有教育性，比如通报批评；而有的行政行为具有处罚性，比如行政罚款。在制定行政法律法规的时候，一般都会要求行政机关在给予行为人行政处罚的同时，责令其改正违法行为，因此最高人民法院倾向于将通报批评、责令改正、限期拆除等行政行为也一并纳入人民法院的受案范围。
结语
随着国家行政管理职能的转变及“放管服”的推进，行政行为的内涵也在不断发展延伸，准确判断具体行政行为的可诉性对保障行政相对人的合法诉权具有重要意义。
【参考文献】
- 《中国行政审判指导案例》，江必新主编，中国法制出版社2010版
- 《行政诉讼法理论与实务》，江必新、梁凤云主编，北京大学出本社，2009年7月1日出版
- 《最高人民法院司法观点集成行政及国家赔偿卷》，陈裕琨主编，人民法院出版社，2014年7月版